关于《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的解读

在供给侧改革发展战略新形势下，PPP模式作为公共服务的创新供给方式和投融资模式，可以改善民生，优化公共产品，提升公共服务质量，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革，消除各种隐性壁垒，打破公共产业领域垄断格局。2014年11月29日财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）（以下简称“操作指南”），操作指南编制时借鉴了国际PPP最佳实践、结合国内运作经验教训，对采用政府和社会资本合作模式的项目实施质量，全文共7章37条，对项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程进行了进一步规范。大量的基础设施和公用事业项目，在财金76号文、国发43号、60号文、财预351号文，财金113号文等文件的引导下，将引入社会资本，大量采用PPP模式尝试创新融资。

一、文件对政府和社会资本合作模式的流程如何说明？

操作指南中，对政府和社会资本合作模式的流程，共分成了5大阶段（项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交）、19个步骤。

其中：项目识别阶段包含项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个步骤；项目准备阶段包含管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核三个步骤；项目采购阶段包含资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署四个步骤；项目执行阶段包含项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估四个步骤；项目移交阶段包含移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价四个步骤。

此外，113号文明确财政部门应加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作，并鼓励各地成立专门的PPP中心作为统筹协调机构。

二、项目发起过程中是由哪一方发起？哪些领域可以遴选项目采用政府和社会资本合作模式？

113号文第六条规定：政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

三、113号文中提到的物有所值评价包含哪些要素？

113号文第八条规定：物有所值评价从定性和定量两方面开展，其中，定量评价可根据各地市实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等；定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

物有所值评价和财政可承受能力论证今后将成为项目采用PPP模式的必备条件。

四、项目发起部门应如何编制规范的实施方案？

113号文第十一条规定，项目实施方案应包含以下内容：

1、项目概况；

2、风险分配基本框架；

3、项目运作方式；

4、交易结构；

5、合同体系；

6、监管架构；

7、采购方式选择。

五、如何操作项目采购环节，是否必须进行资格预审？

在实施方案编制完成之后，采购环节需经过资格预审、采购实施、评审和澄清谈判、签署协议4个环节。113号文第十三条规定：项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案，因此，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审。

六、采购方式都有什么？

项目可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式和竞争性磋商开展采购。公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式按照政府采购法律法规及有关规定执行。采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：1、采购公告发布及报名；2、资格审查及采购文件发售；3、采购文件的澄清或修改；4、响应文件评审。

随着财政部、发改委关于PPP政策的密集颁布及各省市PPP项目的不断推出，我国的PPP市场进入大规模运行阶段。政府与社会资本合作模式（PPP），将成为供给侧结构性改革及转变政府职能，激发市场活力，打造经济新增长点的重要举措。众多公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、保就业、惠民生、防风险工作具有战略意义。政府和社会资本的相互合作、利益共享、风险共担使公共产品和服务的供给更为高效，社会资本先进技术水平和创新能力的注入必将在公共产业领域掀起新变革。