激励民间资本  参与养老服务

——解读《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（郑州市民政局  2016年6月15日）

为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，民政部、发展改革委、教育部等十部委2015年2月3日联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）；2015年7月29日，河南省民政厅、发展改革委、教育厅等十厅（委）局联合印发了《关于支持民间资本参与养老服务业发展的若干意见》（豫民〔2015〕2号），两级《意见》主要有如下特点：

一、政策背景

近年来，在各级政府和有关部门的政策扶持和资金支持下，我国民办养老机构快速增加，民间资本参与养老服务业发展的程度不断加深，民办养老机构数量快速增长，民间资本日益成为养老服务体系建设发展的重要推动力量。但长期以来制约民间资本参与的用地难、用人难、融资难、税费减免难、运营难等问题还不同程度地存在，迫切需要进一步优化养老服务发展的政策环境，吸引更多的民间资本进入养老服务业。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（豫政〔2014〕24号）明确提出，要充分发挥市场在资源配置中的作用由基础性向决定性转变，营造平等参与、公平竞争的市场环境，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和老年产品，满足老年人多样化、多层次养老服务需求。为贯彻国家和省政府要求，着力破解长期以来制约养老服务业发展难题，激发社会活力，最大限度满足养老服务需求，国家民政部和省民政厅会同相关部门，先后开展了《意见》起草工作，经过专题调研、座谈讨论、征求意见和多次修改完善，终于成稿联合印发。

二、主要任务

《意见》要求相关部门从3个方面鼓励民间资本参与养老服务业发展。

一是鼓励民间资本参与居家和社区养老服务。鼓励民间资本在城镇社区举办或运营老年人日间照料中心、老年人活动中心等养老服务设施，为有需求的老年人，特别是高龄、空巢、独居、生活困难的老年人，提供集中就餐、托养、助浴、健康、休闲和上门照护等服务，并协助做好老年人信息登记、身体状况评估等工作。符合民办非企业单位登记条件的居家和社区养老服务机构，可以依法登记为民办非企业单位，其他机构依法登记为企业。要通过政府购买服务、协调指导、评估认证等方式，支持鼓励民间资本举办或运营老年人日间照料中心、老年人活动中心、家政服务企业、居家养老专业机构或企业，为老年人提供集中就餐、托养、助浴、助急、休闲、助医等各项助老服务。积极引导有条件的居家和社区养老服务机构和企业实行规模化、网络化、品牌化、连锁化经营，帮助其增加和扩大网点，提高覆盖面和服务可及性。推进养老服务信息化建设，逐步实现对老年人信息的动态管理。各地要尽快建立完善12349居家养老信息服务平台，逐步建立覆盖县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级居家养老服务网络，全面掌握老年人基本情况，推进信息平台与居家养老服务实体的有效连接，为老年人提供紧急呼叫、生活照料、家政服务、康复护理、物品代购、服务缴费等服务项目。有条件的地方，可为居家老年人免费配置“一键通”等电子呼叫设备。

二是鼓励民间资本参与机构养老服务。支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设或发展养老机构。支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构，鼓励民间资本对闲置的医院、学校、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及其它可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。支持社会力量和民间资本举办规模化、连锁化的养老机构，鼓励养老机构跨区联合、资源共享，发展异地互动养老，推动形成一批具有较强竞争力的养老机构。鼓励政府投资兴办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实行市场化运营机制。有条件的地方可把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构积极稳妥地转制为企业或社会组织，完善法人治理结构。要通过政府购买服务的方式，支持民办养老机构接收城乡特困人员和政府承担照料责任的其他老年人。

三是鼓励民间资本参与养老产业发展。各地可在生态良好、气候适宜、交通便利的地方，依据城乡规划，建设养老健康产业发展示范园区（基地）（以下简称养老产业园），以养老服务业为支撑，融合发展老年医疗康复、居家养老、集中养老、老年教育、休闲娱乐、生态养生、旅游度假、商业服务、养老信息化建设、养老服务人才培训、老年用品生产研发等涉老服务业。各地对建设和入驻养老产业园的各类养老服务机构和企业，要予以大力支持，提供优质服务，在资金支持、土地供应、税费减免、信贷融资等方面，认真落实国家和我省对养老服务和养老产业的一系列优惠政策，帮助解决实际工作中遇到的具体问题。支持大型企业和社会资本兴建或入驻养老产业园，建设专业化、品牌化、功能完备的健康养老服务基地，拓展适合老年人特点的文化娱乐、教育、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律维权等服务，研发生产安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，鼓励有条件的地区建立老年用品一条街或专业交易市场。支持已有电商平台完善服务功能，增加适应老年人消费需求及特点的商品和服务。对按照老年人居住建筑设计规范建设、有相应的护理服务团队、配有一定规模的养老护理机构的新开发老年社区和老年住宅项目，要积极保障合理用地需求，其配套的养老护理机构独立登记后享受相应的扶持政策。对老年地产涉及的物业开发、经营模式、持续运营、护理服务、市场培育、资本运作等方面，要给予鼓励、支持和引导，并加强服务和规范管理。

三、保障措施

为了给民间资本参与养老服务业发展提供有利的政策环境，《意见》要求各相关部门完善医养融合、投融资、税费优惠、人才、用地等政策，营造平等参与、公平竞争的市场环境。

一是推进医养融合发展。积极推进医疗卫生与养老服务相结合，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。鼓励和支持社会力量重点发展医养结合，以收养失能、半失能、失智老年人为主，并提供长期照护服务的护理型养老机构。支持民办养老机构根据需求和规模设置医务室、护理站或独立的医疗机构，为入住老年人提供优质的医疗服务。支持和发展养老服务，简化对养老机构内设医疗机构以及康复医院、老年病医院、护理院等老龄型医疗机构的立项、开办、执业许可等审批手续。养老机构内设医疗机构符合职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗定点医疗机构条件的，要按规定申请纳入定点范围。在定点医疗机构发生的符合规定的医疗康复项目费用，可按规定纳入基本医疗保险支付范围。要将养老机构内设医疗机构及其医护人员纳入卫生计生行政部门统一指导，在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面，与其他医疗机构同等对待。加强对养老机构中医师、执业护士、管理人员等的培训，强化医养融合发展的人才保障。鼓励专业医师和执业护士到养老机构、医疗机构中提供服务，开展多点执业。

二是完善投融资政策。对新建、改（扩）建非营利性养老服务机构，依据其建设规模（含改扩建）、投资总额、土地租期等指标，由所在地政府给予一定的建设补贴；在运营期间，按照床位数、收养人数及服务对象的类别、入住率、管理服务水平、社会效益等指标，由所在地政府给予一定的运营补贴。具体补贴标准及操作细则由各地根据实际情况确定，所需费用列入同级财政预算。民办非营利性养老服务业吸纳农村五保对象和城市三无人员入住，可享受与公办养老机构同等待遇。对吸纳农村五保对象和城市三无人员入住的民办非营利性养老机构，同级财政部门要按规定供养标准足额纳入预算，按时拨付。构建养老服务行业风险分担机制，积极推行养老机构责任保险制度。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。财政给予非营利性养老机构的运营补贴，可用于资助养老机构投保养老责任保险。各级金融机构要加大民办养老机构的金融支持力度，在风险可控和商业可持续的前提下，适当放宽贷款条件，简化手续，增加对养老机构及其建设项目的有效信贷投入。鼓励通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式，支持金融机构加快金融产品和服务方式创新，探索支持养老产业发展的贷款新模式，推进实施健康与养老服务工程。研究以养老服务产业为基础资产的证券化产品，稳步推进金融机构直接或间接投资养老服务业。支持符合条件的养老企业发行养老产业专项债券。融资时，养老机构以有偿取得的建设用地使用权、产权明晰的房产、建设达到一定条件的在建工程等申请抵押登记，国土资源、房地产管理部门应当予以办理抵押登记手续。养老机构在办理抵押、质押贷款过程中适当减免登记费。各地要探索实施老年长期护理保险制度，引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发各种适合老年人的理财、信贷、保险等产品。支持保险公司设计符合老年人需求的护理保险，鼓励各地以政府购买服务或财政补贴等形式为老年人提供护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力。支持保险公司开展个人税收递延型商业养老保险试点。鼓励有条件的企业建立企业年金、团体养老保障计划。对当年新招用高校毕业生、登记失业人员、就业困难人员、复员转业退役军人等符合小额担保贷款申请人条件的人员达到机构（非劳动密集型小企业除外）现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并签订1年以上期限劳动合同的民办养老机构（非劳动密集型小企业除外），根据招用人数，给予最高不超过200万元的贴息贷款，贷款期限不超过2年，可享受中国人民银行公布的同期限贷款基准利率50%的贷款贴息，并按规定给予财政贴息。

三是落实税费优惠政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税，养老机构占用耕地的，符合规定条件的免征耕地占用税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。境内外资本建设养老机构享有同等的税收优惠政策。各养老机构用水、用电、用热、燃气等要严格执行民用价格，固定电话、宽带费用执行家庭住宅价格。各地对非营利性养老机构建设要免征省级批准设立的有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收省级批准设立的有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务要适当减免属于省级批准设立的行政事业性收费，具体减免办法由各地政府自行制定。工商部门登记的养老服务企业，按规定享受国家对中小企业、小型微利企业和家庭服务业的相应税费优惠政策。外资或合资养老服务企业或机构，享受相应的招商引资和养老服务优惠政策。

四是加强人才保障。支持职业院校设立养老服务相关专业点，扩大人才培养规模；加快发展养老服务专科、本科教育，积极发展养老服务研究生教育，培养老年学、老年医学、中医骨伤、康复、老年护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。拓展人才培养渠道，打通技术技能人才的培养发展通道，充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程教育，进一步提升养老服务从业人员的整体素质。加强养老护理人员培训。各地要从福彩公益金中安排资金用于养老机构从业人员培训，并逐年增加培训经费投入。要将社会力量兴办的养老机构管理人员、护理人员及其他各类提供养老服务组织的从业人员纳入政府培训教育规划，在培训名额、培训经费等方面给予支持，对取得相应职业资格证书的养老护理员给予培训补贴。对在民办养老机构就业的专业技术人员执行与公办机构相同的执业资格、注册考核政策。做好养老护理员工资指导价位发布工作，指导民办养老机构和组织合理确定养老护理员劳动报酬。养老机构和组织应当依法足额缴纳社会保险费，对吸纳就业困难人员就业的养老机构，按规定给予社会保险补贴。就业困难人员以灵活就业方式从事居家养老服务的，可按规定享受灵活就业社会保险补贴。积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护。

五是保障用地需求。各地要将养老服务项目建设用地纳入当地土地利用总体规划和年度用地计划，并予以优先安排和重点保障。有条件的市县要开通建设用地报批“快速通道”，实行“一站式”办公，从项目选址、用地规模、计划指标、定额标准等方面为养老服务业用地单位做好服务。城市升级改造过程中，如无生态景观、历史文化保护等特殊控制要求，原则上养老机构用地应作为保障性公共服务设施用地予以保留，并优先用于社会力量投资兴办养老机构。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。在符合规划的前提下，各地可将依法处置后由政府收回的城市闲置工业用地和社会公益用地，优先安排用于养老服务项目建设，对使用存量建设用地的养老服务项目，优先予以办理供地手续。对已经供应的建设用地，经依法批准改变用途后用于养老服务项目建设，以增加养老服务项目用地的供应。农村集体经济组织为本集体内部成员兴办非营利性养老服务设施，经依法批准可以使用本集体所有的土地。出让经营性房地产用地，可设定条件要求配建一定规模的公益性养老服务机构用房。非营利性养老机构养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本兴办的非营利性养老机构，经民政部门认定后同意变更为营利性养老机构的，其养老服务设施用地报经市、县政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。为降低营利性养老机构的建设成本，各地可制定养老服务设施用地出租或先租后让的鼓励政策和租金标准，明确相应的权利和义务，向社会公开后执行。对利用存量建设用地从事营利性养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续；在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、商业设施、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

四、规范发展

《意见》坚持培育扶持和规范指导并重，在鼓励民间资本参与的同时，也强调通过建立工作机制、落实部门责任、完善法规标准、加强行业自律等方式，促进民间资本规范有序参与。

一是建立完善政府领导、民政牵头、相关部门参与的工作机制，充分发挥已经建立的各类养老服务议事协调机构的作用，加强政策协调，定期分析问题，共同研究鼓励民间资本参与养老服务业发展的推进举措。积极培育和发展养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估和沟通协调等方面的作用，推动形成政府、社会组织、养老服务实体三者相结合的管理机制。

二是民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，及时编制养老服务业发展规划；发展改革部门要将养老服务业纳入经济社会发展规划，支持养老服务体系建设；规划部门要会同民政部门，组织编制养老服务设施专项规划，指导养老服务设施有序建设；住房城乡建设部门要严格把关，确保新建城区和新建居住（小）区，按人均用地不少于0.1平方米标准配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，民政部门要参与养老服务设施的验收并予以业务指导；财政部门要加强资金保障，确保政府用于社会福利事业的彩票公益金，50%以上用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。其中，支持民办养老服务发展的资金不得低于30%。其他各相关部门要各司其职，按照职责分工，督促各项扶持政策切实落实到位，积极做好鼓励民间资本参与养老服务业发展工作，合力推进全省养老服务业健康快速发展。

三是各有关部门要按照属地管理原则，切实履行职责，加强协作配合，对辖区内养老机构定期开展业务指导和卫生防疫、建筑安全、消防安全检查，督促养老机构落实卫生防疫、消防安全主体责任，对存在安全隐患的单位，要督促其迅速采取措施进行整改，对存在重大安全隐患的，要采取果断措施，责令其立即停业整改，确保老年人生命财产安全。新建、改扩建养老项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。

四是加快制订和完善养老服务相关标准，建立健全养老服务标准体系，不断提升养老服务的规范化和标准化水平。加强对民间资本进入养老服务业的跟踪监测和服务。